[124]关于权力与职权的区分，参见刘志鑫：《为什么人民代表大会是国家权力机关》，载《环球法律评论》2021年第2期。

这种理论的提出，很大程度上是为了调和当时德意志帝国中关于帝国和各邦国地位的争端，而承认各邦国在加入帝国后虽失去了主权但仍保有国家的资格。19世纪德国公法学家格奥尔格·耶利内克是持此种见解的代表。

当人民以其主体属性存在时，构成人民的个体作为国家成员被国家承认为人格体（Person）——即被赋予一定公共权利的个人，从而具备了权利主体的地位[140]，针对国家而享有主观性公权——包括免予国家支配的自由对国家的请求和对国家的给付。[10]而主权则是国家权力的一种属性。[40][日]美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗祐、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版，第215页。[70]相似的观点，参见王锴：《制宪权的理论难题》，载《法制与社会发展》2014年第3期。权力高度集中的人民代表大会制度，其前提和正当性依据，正是这样实在且常在的主权者人民。

《钦定宪法大纲》是反映了典型的君主主权原理的宪法性文件，在其中君主是集国家正当性的来源国家诸种权力的总揽者最高和最终决定权的行使者三种位格于一身的主权者。[31]杉原泰雄「国民主権と憲法制定権力(1)」法律時報57巻6号（1985年）70頁参照。当然，政党本身也可能会遭遇官僚化的困境。

如法官专业化早已经成为司法改革的基本要求，行政管理领域的人员专业化却并未成为核心目标，在依法行政的同时还可以不断强调其实质化水平，甚至行政法学研究中还在反思形式法治局限的基础上提出了实质行政法的倡议。任何行使职权的行为都要受到监督，只不过有的监督依据的是国家法律，有的则是依据党内法规和党的组织纪律，这两种承担责任的方式之间存在重大差别。例如，为了更好落实党管干部的原则，增强党对公务员的统一管理，将国家公务员局并入中央组织部，后者对外保留国家公务员局的牌子。这一行政吸收政治思路提出三个方面的具体要求：其一，从人事和组织合法性来说，合署后新机构的领导人选就不能仅由党委决定，还要符合行政机关原先的选拔原则，即使新机关的党政负责人为同一人，也不得仅由党委来决定这一领导职务的人选，否则人事与组织合法化链条将会断裂，这与人民代表大会制度不符。

革命完成之后需要进入宪法与法律所确定的日常政治之中，通过法治的方式确认革命成果，以宪法和法律将革命潜能关进法律和制度的笼子中。也就是说，党政合署的实质并不一刀切地加强党的领导，而是通过合理配置不同类型的权力，推动治理体系和治理能力的现代化。

要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志。也是社科法学知识转型的必然之举——通过在宪政研究中发现与安顿政党创造性地回答中国问题，以便重新发现政法传统。第四，党的吸纳整合能力主要体现在统战一线工作中。新中国后党政关系不断演变，八二宪法确认了政治上的党政分开主张，突出了全国人大及其常委会的权威，党的领导收缩到政治、思想和组织层面上。

（三）党政关系再调整的现实机遇党治与法治、党与政府关系的远近，与时势紧密相关，与人民的诉求紧密相关。在这些质疑背后还隐藏着一种淡淡的担忧，即此轮改革是否改变了1980年《党和国家领导制度的改革》以来所确立的党政分开立场、将会导致新的党政不分？对党政合署改革的合法性质疑，不仅关乎党和国家重大改革的进行，还涉及党与国家机构关系等学术命题，对我们理解社会主义政法体制下党的领导亦有重大意义。在八二宪法的制定与讨论中，为了最大限度地寻求政治共识，彭真提出不将党的领导作为一种主张，而是从党在20世纪领导中国人民所做的几件大事的角度来书写党的领导。尤其是随着立法官僚化风险的增加，人大的立法行为越来越遭遇代表性断裂的危机，借助党政合署可以保证国家机构行为的内在正当性，促进人民的政治代表与法律代表的互动，实现对人民的实质代表，发展党领导下的人民代表大会制度。

因此，依赖党的运作来打破法律窠臼的党政合署改革也就面临下述质疑，为什么可以自信地认为中国共产党能够规避上述政党国家化的风险？本文认为可以从理想和现实手段两个方面去理解：一方面中国共产党所具有的代表性是超越当下的时间性代表，另一方面在于中国共产党创造和发展了能够与人民群众互动、避免被科层化俘获的技艺。中国共产党通过她的司法政策所要实现的就是，对司法之中的弱者一定程度上的帮助，以便在最终的司法效果层面上能够实现各自大体上的平衡和对等。

法学界特别关注政法体制的内涵：政法机关的相互关系、政法机关的外部关系、执政党与政法机关的关系这三重主轴关系，形成了条块关系中以块块为主的同级党委领导体制、央地关系中的党内分级归口管理与中央集中统一领导体制。在2018年宪法修改中，序言第十自然段将在长期的革命和建设过程中修改为在长期的革命、建设、改革过程中，既完善了共和国的奋斗历程，也突出了当下的改革底色。

近期，政治责任在生态环保、食品安全等方面的严格执行，也意味着在这些领域实现了党政同责。而增强人大职权却是重点工作，中央层面加强全国人民代表大会为主要切入点，地方层面则致力于加强各级地方政权的民主基础、扩大其职权，以便能够更好地健全法制、为政治实践提供制度框架。1982年9月召开的党的十二大摆正了党和国家的关系，十二大党章明确党的领导主要是政治、思想和组织领导。学术界对政治责任的研究并不多，更多是从学术的角度分析政治责任的学术起源、性质、构成要件，法学界对政治责任也有一些零星的研究，如对政治责任与法律责任分野的分析，以及对在环境污染防治、食品药品安全等执法领域中引入政治责任的必要性研究。（第九条）由此我们也可以发现，在涉及法治等问题上，相关的政治责任体系正在逐步完善，从而将合署机关的那些无法直接纳入司法审查范畴的行为管束起来。党与国家政权机关的履职风格不同，两者在职能上要有区分。

《宪法》序言并未提及共产主义，而是阐述了中华民族的革命传统与近代以来的革命实践，以此证明历史和人民选择了中国共产党。（二）党政分开的宪法表达为了解决党政不分、以党代政的问题，邓小平明确提出了党政分开的主张，以便加强和改善中央的统一领导建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府治权范围的工作。

党必须在宪法和法律的范围内活动。有些行为虽然符合法律规定，但是很有可能会落入政治责任的管辖之中，这也是党规严于国法的基本含义。

在信访不信法的上访者那里，司法可能腐败，但党和政府是不会犯错误的——两者经常被想象为不会犯错的中央。（一）国家能力视角下的党政分工在2018年《深化党和国家机构改革的方案》中，除第一部分外，其余改革并不直接涉及到党与国家关系，不管是国务院还是全国人大的改革，所遵循的都还是社会变化带来管理结构转型这一最基本的逻辑，更多属于机构内部的改革。

从本质上讲，这是宪法确立的人民代表大会制度的要求。五、结语作为党与国家关系的重要组成部分，党管司法是法学界的研究热点，但由于受到以美国为代表的司法法治国理念的深刻影响，党的政治领导与法律的专业化之间的冲突似乎无解，以党政合署为特色的党政机构改革及其合法性危机的讨论，为我们思考党与国家关系提供一个切入口。就《方案》第一部分涉及的党政关系改革而言，其具体情况大致如下：表1 党政合署及其所涉及领域尽管学术界对党政合署改革怀有党政不分的担忧，但改革所涉及的领域是有限的，而且这些领域都有着一个共同点：属于传统上应由政党管辖的事项，行政管理等技术性事项并未被纳入其中。解答上述困惑，需要重视党领导依法治国的思想、理论及其在制度和实践中形成的政法体制，还原制度的理论与历史语境，从历史的维度梳理不同时期党领导行政的制度变迁。

在实践中，法院会小心避免触碰政治问题，最高人民法院副院长曾撰文指出，对于可能产生较大负面影响的案件，要谨慎受理。司法机关和其他国家机构一样，都会面临形式化、官僚化等问题，只有党才能够超越代表性断裂，这是党管司法的内在机理。

八二宪法除序言在四个地方叙述性地提及中国共产党领导中国各族人民以及党领导下的多党合作制外，正文的四章138条中都没有出现中国共产党。在此过程中，无论是政党还是人民群众都会被不断重新定义，政党与群众的关系在这一过程中发生变化，两者的关系逐渐地转化为相对一体的关系。

其次，从政党的具体活动的角度来说，中国共产党以什么方式避免官僚化的影响，保证自己具有上述代表性？避免政党官僚化的关键是时刻保持党与人民群众的关系，探索克服政党国家化的方式之一，不可能仅仅局限于形式主义地讨论党政分离和党的组织建设，而应该从那个逐渐丧失的传统中探索参与性民主或人民民主的途径。党政合署改革是避免人大立法官僚化的重要举措，促进人民政治代表与法律代表的互动，从而能够完善以国家制度为核心的合法性链条，并进一步发展党领导下的人民代表大会制度。

从未来趋势上来说，由于中国共产党面临着较强的绩效合法性的压力，而国家基础权力本身相对滞后，加之官僚化风险的积累，借助政党的运动化治理在短期内可能不会消失。推进以党政合署为重要特色的党政机构改革，本质上乃是为了实现国家机构职能与现实需求的契合，而其中最核心的一点便是全面加强党的领导，党政合署为党的全面领导提供了制度上的抓手，以保证党政分工的实现。这种全面领导需要通过制度化的方式落实，而不能停留在口头上，坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设，不是空洞抽象的，需要通过机构改革使党的领导这个最大制度优势充分发挥出来。上世纪八十年代以来，中国进入不断改革之中，在摸着石头过河过程中，需要不断调整国家能力的配置以完成改革任务。

（三）党政合署的监督机制在党政合署改革后，合署机关可否以其行为是政治行为而排斥外部监督？一个兼具党政双重性质的机构所做出的行为是否要受到司法的制约和监督？在不少研究者看来，通过司法来审查和监督合署机关行为，是化解党政合署所带来的合法性困境的最佳手段，但中国的审判权难以涉足政治问题。而随着治理现代化的发展，越来越多的行为应该进入到法律框架之中，也就会逐渐减少运动式治理的需要。

在党政合署之下，越来越多的决定实际上是由政党依据党内法规作出的，应该承担由党内法规所确定的政治责任。最高人民法院在裁判中确认党政联合文件属于党务信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的需要公开的政府信息范畴。

......党的政治领导、思想领导和组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部来实现。同时，群众也不是不变的，会随着变化而不断进步，从而又反过来对党提出新的要求。